PLANIFICACION INTEGRAL PARA LA REDUCCION de RIESGOS

PLANIFICACION INTEGRAL PARA LA REDUCCION de RIESGOS GEOGRAFICOS
o SOCIO-NATURALES
Ge6grafo Jesus R. Delgado V.
Centro de Estudios Integrales del Ambiente (CENAMB)
Area de Investigaci6n Ciudad y Ambiente
Universidad Central de Venezuela
Generalidades
EI CENAMB es el primer centro de investlgacion transdisciplinaria que se creo en
Venezuela, hace 20 arias, surgiendo como una propuesta de investlgadores de la
Facultad de Arquitectura de la UCV que vieron la necesidad de crear un centro de
estudios donde la problematica amblental que rodeaba el devenJr del pais se estudiara
de una manera global y rompiendo los esquemas tradicionales de dacencra e
investigaci6n parcelaria que se imparten desde las facultades, par 10 cual este Centro
pertenece a tadas las facultades de la UCV.
La reduccion de riesgos geograficos a socia-naturales, es concebida en el CENAMB a
partir de la creaci6n e integraci6n de diversas metodologfas de plamficacion
estrategica utilizadas en la planificaci6n urbana. ambiental y para casos de
emergencia, en conjunto con la implantaci6n de tecnicas novedosas de analisis
espacial basadas en tecnologfa SIG, que permlten generar un sistema de planificaci6n
participativo, en el sentido de que se consideran los actores tanto clentlfico-tecnicos
como de la comunidad afectada, de manera de establecer la minimlzaci6n continua de
la vulnerabilidad de la zona afectada y en consecuencia la reduccion del nivel de
riesgo, todo ello expresado en un atlas digltalizado de Riesgos que por su nlvel de
detalle, hemos definido como "Catastro de Riesgos", pues va acompariado de una base
de datos que recoge el inventario de informacion fisico-urbana y socio-cultural, en
sfntesis, ambiental, por cada manzana urbana de un MunicipiO.
Esta informacion es la herramienta basica con la que pueden contar los investigadores
que deseen estudiar elementos de detalle como ingenieria sismo-resistente 0
monitoreo de taludes pues quedan inventariados en esta trabaJo las unldades que
requieren atenci6n especial. As! mismo, esta informacion esta presentada de tal
manera que puede ser rapidamente incorporada a los planes de ordenamiento urbano
locales y su costo de realizaclon es sumamente economico pues emplea al maximo los
trabajos ya realizados sobre el area de estudio y la fuerza de trabajo de los estudiantes
de pregrado que realizan sus pasantfas academicas en este tipo de proyectos, que,
vistos en bloque, hemos denominado como Programa de Reducci6n de Riesgos
GeogrfJficos·o Socio-Naturales en Municipios Urbanos, el cual consta de varios
proyectos especiflcos, en primer lugar la:
• Identificaci6n Preliminar de las amenazas naturales, tecno/ogicas Y socia/es
Incluye la elaboracion en detalle de toda la cartografia tematica correspondlente al tipo
de amenaza que se identifique, pera siempre partiendo de la informacion pnmaria
existente en el area de estudio, por 10 cual la participacion de los expertos locales es
fundamental No se trata de repetir informacion sino de valorizar el trabajo que
normalmente ha sido desarrollado par oficinas publicas a nivel local, regional 0
nacional.
En caso de no existlr, esta informacion es provista tanto por los sensores remotes,
entre elias las fotografias aereas, imagenes de satelite y de radar, as! como par
informacion menes ortodoxa cerna las fuentes biblio-hemerograficas locales, trabajo de
campo y consulta experta, todo 10 cual permite elabarar mapas de amenaza natural,
tecnologlca y socIal que son la base para la determinacion de las zonas y los nlveles
de riesgo.
Can la tecnologia actual se puede identificar can bastante precIsion donde pueden
ocurrir estos fenomenos, 10 que no se puede medir es cuando ocurrira el fen6meno, al
menos con la precIsIon deseada, es por ello que para los efectos de la planificacion
urbana para emergencias, esta fase permitira disponer de una informacion espacial can
un alto grado de precision y una informacion temporal relativamente menos validable.
Lo mas importante es identificar los niveles de sensibilidad no solo en terminos de
probabilidades de ocurrencia, sino mas bien can el desarrollo de completas e
interactivas bases de datos que contengan Y. jerarquicen toda la informacion
re/evante que se tenga sobre las amenazas de origen natural de un lugar, de manera
que todos los organismos que, directa 0 indirectamente actuen, 10 hagan con precision,
a sabiendas de cuales seran los lugares afectados.
• Gesti6n Estrategica de Riesgos
Esta proyecto comienza con la planificacion participativa y la seleccion del equipo
tecnico que va a lIevar a cabo todo el proceso que hemos planteado hasta ahora. Es el
momento de identificaci6n y jerarquizacion de acteres, recursos y funciones, que Ie
dan:l operatividad a un eventual Plan de Accion
La Gesti6n Estrategica, pretende desarrollar mecanismos de coordinacion
tomando como base las atribuciones, ventajas y restricciones de los
organismos que directa 0 indirectamente intervienen en las fases de
prevenci6n, mitigaci6n, respuesta y recuperaci6n, de cada uno de los riesgos
detectados, en el entendido de que es a traves de una gesti6n integral de todo el
proceso, y considerando la situaci6n geografica, social, po/itica y economica del
area de estudio, que se puede organizar y coordinar la disponibilidad efectiva de
los recursos humanos y tecnicos, el marco legal, espacio-temporal y los ambitos
jurisdiccionales e instituciona/es que haran posible un proceso sistemico y
estrategico de reducci6n de riesgos socia-naturales.
Una vez definidos los actores, se procede al establecimiento de vfnculos funclonales
tanto entre los distintos actores especificos, y as! ubicar la concentracion,
solapamiento y dispersi6n de recursos y esfuerzos para la organizacion del Plan de
Acci6n, como una jerarquia de sistemas organizacionales.
La Gesti6n Estrategica de Riesgos, que permite la identificaci6n de los
organismos, personalidades 0 instituciones que pueden de alglin modo u otro
aporiar recursos humanos, financieros 0 tecnicos, tanto dentro de la comunidad
como en los diferentes niveles de la administracion publica, proceso que incluye la
determinaci6n del estado en que se encuentran dichos recursos, los ambitos de
actuaci6n de cada actor y los mecanismos de actuaci6n 0 /a forma en que se
hacen operativos los recursos.
Este proyecto logra incorporar a la comunidad afectada, mediante tecnicas
especiales de planificaci6n parlicipativa, como la escogencia estrategica, las
tormentas de ideas y otros, que permiten a los actores de una comunidad trabajar
dlrectamente en el proceso de reducci6n de riesgos, y en donde el planificador se
convlerte en un facilitador del proceso de identificacion y valoraci6n de las fuentes de
vulnerabilidad
La interacci6n del equipo tecnico se hace can los actores relevantes de la ciudad, entre
los cuales normalmente destacan los encargados de la prestaci6n de servicios, los
encargados de la salud, educaci6n y gobierno locales, as! como los representantes del
poder central. las iglesias. los medlos de comunicaci6n y, claro esta, el Cuerpo de
Bomberos, la Defensa Civil y los cuerpos de seguridad locales, asi como actores muy
especificos de la sociedad civil como suelen ser el sector industrial, fundaciones,
clubes y afines, no solo por su influencia en el quehacer de un centro poblado, sino
porque poseen una infraestructura y capacidad organizativa dignas de tomarse en
cuenta en los momentos inlciales de las emergencias mayores en donde la comunidad
tiene que valerse de sus propios recursos.
Este ejercicio sirve para perfilar la elaboracion de los instrumentos que permitiran
elaborar el mapa de capacidad de respuesta de la poblaci6n y la identificacion de
elementos de amenaza social y de vulnerabihdad urbana imposibles de preyer par los
planificadores ajenos al lugar.
Estos elementos van desde la identificacion de sitios de concentracion de la violencia
sitios adecuados para ubicaci6n de refugios, mitos y creencias que puedan perjudicar ~
beneficiar labores de reduccion de riesgos y otros.
• Determinacion de la Vulnerabilidad Urbana
Este proyecto no es otra cosa que la identificaci6n de los sitios, sistemas y
actividades sensibles a ser afectados yen que magnitud 10 seran, por cualquiera de
las amenazas identificadas, tanto desde el punto de vista Mcnico, como tomando
en cuenta las observaciones de los residentes del area, que suelen ser empfricas
pero muy acertadas.
La Vulnerabilidad tal como esta aqu[ eoneebida, consta de elementos y factores. Los
elementos de vulnerabilidad son sitios y sistemas sensibles a ser afeetados par las
distintas amenazas reconocidas en el area, hablamas de las caraeteristicas intrinsecas
de las edifieacianes, las redes de acueducto, aQuas servidas y gasoducto, el
funcionamlento y tipologia de la vialidad, los flujos de trafico automotor, la sensibilidad
propia de los distintos el uso del suelo, la presencia 0 ausencia de elementos de
seQuridad, un detallado estudio de densidad de poblacion y movimientos de la misma y
otros
Entre los elementos de vulnerabilidad urbana tipieamente identifieados por la
comunidad estim los transformadores averiados, las fugas de gas, las roturas en la red
de acueductos y aQuas servidas y, par supuesto, una viveneial evaluaci6n de la
prestaci6n de serviclos publicos y privados que puede ser muy buen indicador de la
orientacl6n de los gastos que preve el Plan de Acci6n.
Los factores de vu/nerabi/idad son condiciones, comunes a todo centro poblado de
cierta envergadura como la determinaci6n de las fechas y horas de mayor sensibilidad
a las amenazas, hay otros elementos mas particulares que inclusive rebasan los Hmites
territoriales del centro poblado 0 municipio evaluado, pero que deben ser considerados
en el analisis Con esto nos referimos a las caracterfsticas de los aceesos del centro
poblado, que pueden eonducir en determinadas situaciones a su aislamiento, la
presencia de instalaciones estrategicas de tipo gubernamental, militar 0 industrial, la
presencia de represas, reactores at6micos, industria petrolera e industrias
eontamlnantes en general, a hechos tan relevantes como la eapitalidad de una ciudad,
que impliea concentraci6n de poder y decisiones y no solo la hace blanco de eualquier
eventualidad beliea, sino que su ausencia determina la afeetacion de otras regiones y
aetividades en el pais
Dtro tipo de faetores a considerar, incluyen la presencia de obras arquitectonicas y
artisticas consideradas patrimonio universal a de gran valor hist6rieo para la naeion,
entre otros elementos y factores, todo 10 cual se eartografia en mapas especificos. a
los cuales, mediante el criteria de los actores, se les asigna una ponderacion relativa
que permrts lIegar a un mapa unieo de vulnerabilidad ponderada, que eontiene toda
la informaci6n, aeompariado de la respectiva base de datos, que se suele realizar en
excel (hoJa de calculo), cuando no se dispone de sistemas de informacion geografica.
• La Microzonificaci6n Geognlfica de Riesgos Socio-Naturales
la Microzonificaci6n Geografica de los Riesgos Geograficos1
, Tecno/ogicos y
complejos, que vierte la informacion valorizada por el equipo tecnico y 18 comunidad,
mediante metodos multicriterio-multiobjetivo, sabre una base cartografica digitalizada y
utilizando el Sistema MICROZON ®, desarrollado por investlgadores del CENAMB,
que facilita la sistematizacion y espacializaci6n de toda la informacion sobre
amenazas y vulnerabilidad detectada en el area de estudio, creando una base de
datos de tipo catastral. codificando la relacion amenaza-vulnerabilidad en cada
unidad espacial (UE), para determinar los niveles de nesgo, can base en las
indicaciones de todas los actores, incluyendo la comunidad, que participan en /a
elaboracion del plan.
De esta manera, mediante las sesiones del equipo tecnlco, que se Ilevan a cabo
paralelamente a las sesiones de trabajo de la comunidad, se jerarquizan las distintas
amenazas y la vulnerabilidad, tomando en cuenta factores temporales, tanto desde el
punta de vista urbano, como son las horas y periodos criticos, como desde el
punta de vista fisico, en donde se considera la epoca del ano y sus
implicaciones climatol6gicas. lodos estos datos, discretos y continuos, son los que
el pragrama MICROZON, utiliza para redefinir, con la ayuda de un Sistema de
Informacion Geografica. el mapa de riesgos Geograficos 0 Socia-Naturales, que se
modificara a medida que los elementos que 10 integran varien en algun lugar. Dicho en
atras palabras el mapa de riesgos es, metaforicamente hablando, personalizado y
actualizable, y permite hacer un seguimiento de la Gestion para la reducci6n de
Riesgos.
Esta es la etapa basica para la elaboracion del Plan de Acci6n para la reducci6n de
riesgos, pues can ella no solo se conoce donde y como estan distribuidas las
amenazas y la vulnerabilidad, sino que a todo ello se Ie da una ponderacion,
utllizando igualmente el sistema MICROZON, en la cual cada unidad espadal queda
codificada y calificada con un valor ponderado que puede cambiar si cambia el
valor asignado a la variable, pero tambi{m si se suprimen, agregan 0 modifican
variables..
EI principio del que se parte es el conocido principia apllcado a la micrazoniflcacion
sismica, en donde el riesgo es una resultante de la relacion entre la amenaza sismica
y la vulnerabllidad de un sitio, de tal manera que es un rango que oscila entre zonas
can alta amenaza pera deshabitadas 0 con muy baja vulnerabrlidad, 10 cual se traduce
en zonas de riesgo bajo, hasta zonas con amenaza relatlvamente baja pera alta
vulnerabilidad, 0 en zonas de riesgo alto.
Esta ponderacion comprende valares que van de 1 a 4, donde 1 es la condicion mas
favorable del elemento considerado y 4 el mayor nivel de pellgrasidad en caso que 10
hubiere, de manera tal que una manzana con codigo hipotetico 43321321012 es
analizada por el sistema MICROZON, y la conviert~ .. para los efectos del mapa en un
solo valor comprendido entre 1 y 4, can la posibilidad de ser descodificado par el
1 Convencionalmente denominados Riesgos Naturales
interesado para entender el origen de la calificacion. Esto no significa que una
manzana de rango 4 sea tan peligrosa en una ciudad como 10 puede ser en otra, solo
slgnifica que dentro de la ciudad considerada es relativamente mas peligrosa y con ello
se pueden establecer prlPridades para la planificaci6n, ya que esta ponderaci6n viene
en buena parte de los investigadores expertos en la variable analizada y los expertos
locales que toman decisiones.
En otras palabras, se trata de un mapa sintesis, acompariado de la respectiva base de
datos, que lIega a ser practicamente de tipo catastral, al tener informacion especifica
par parcela, que esta cantenido en la base de datos de MICROZON, correspondiente
al c6digo de cada unidad espacial. Vale decir que dicha unidad es la unidad territorial
minima de informaci6n que provee el sistema, normalmente las manzanas en las
ciudades, los taludes orientados en las areas montariosas y las cuadriculas separadas
para tal fin en las zonas planas.
La umon de varias unidades espaciales, con semejante valor, implica la creadon de
iso-areas de riesgo, que tiene la versatj/jdad que da el hecho de que cada vez que se
modifiquen los elementos que conlJevan a la elaboracion de la Microzonificacion, esta
varia, facilitando el proceso de planificaci6n de riesgos y de ordenacion urbana,
cuando se trata de centres poblados.
El factor tiempo, se analiza en cuatro niveles. En primer lugar la epoca del ana 0
estacion climatlca, segun sea la latitud del area de estudio, para poder estimar como
sera el comportamiento de los elementos climatol6gicos; en segundo lugar, a nivel
geol6gico-geomorfol6gico, para dilucidar la patencialidad de eventos que han acurrido
mas alia de donde los archivos hist6ricos han guardado informaci6n, en tercer lugar, se
evalua el tiempo historico, tanto para tener una aproximaci6n a la sismicidad historica y
a los eventos excepcionales desde el punta de vista c1imatico, registrados en los
archivos hlst6ricos, como para evaJuar las fechas que causan alteraciones en la
cotidianidad de la vida urbana, por ejemplo la celebraclon de fechas historicas, eventos
culturales y otros.
Flnalmente, en un cuarto nivel, estan las lIamadas horas criticas, determinadas por el
usa predomlnante del suelo urbano, los flujos de peatones y de vehiculas, cuya
evaluacion conduce a indicacianes de mayor precision en cuanto a los momentos
exactos en que puede ser mas perjudicial un evento natural, por ejemplo.
• La Capacidad de Respuesta de la Poblaci6n.
La evaJuacion de la Capacidad Potencial de Respuesta de la Poblaci6n, superpone
a la Microzonificaci6n, las areas donde el comportamiento potencial de la
poblaci6n puede incrementar a disminuir los nive/es de riesgo, segun elementos
medibles tales como el grado de instrucci6n formal, experiencias previas y
percepci6n que se tenga del riesgo en cada sector del centro pobJado en estudio.
Desde los anos cincuenta se esta tratando de investigar desde el punto de vista
sicol6gico, cuales elementos determrnan la conducta de un individuo 0 de una
colectivldad en momentos de emergencia mayor, cuando la soluci6n de los problemas
inmediatos depende en't>uena medida de la actuaci6n de los afectados.
\a percepclon que se tenga del problema, el grado de educaci6n formal y la experiencia
en torno al misrno, determinaran la respuesta en el momenta de presentarse una
emergencia con origen especifico. Lo importante es que esta informacion es
susceptible de ser cartograflada, y de esta manera, diferenciar zonas con habitantes
que probablernente se comportaran en forma mas adecuada que otros.
Esta informaci6n debe levantarse mediante instrumentos estadisticos sustentado en el
mapa de Microzonificacion de Riesgos, que facilitara la selecci6n de los lugares a
muestrear, tornando en cuenta los niveles de riesgo identificados, a sabiendas de que
es muy dlficil, en funci6n del tiempo y los recursos, la elaboraci6n de un censo.
El Mapa de Capacidad Potencial de Respuesta de la Poblaci6n puede ahora
complementar la Mlcrozonificaci6n de Riesgos, y de esta manera contribuir a la
ublcaclon exacta de los recursos que se requieren para la atenci6n de emergencias,
pero permlte Identificar al mlsmo tiempo los lugares a donde la poblaci6n se dirigira en
caso de sismo, los organismos a los que recurrira, los centros de salud que utilizara y
otros elementos muy utiles para los planificadores.
Completadas todas estas etapas, se procede a la elaboraci6n del Plan de Acci6n
que se divide en fases, denominadas Prevenci6n-Mitigaci6n, Atenci6n y
Recuperaci6n2 de emergencias mayores y desastresj que no es otra cosa que un
Sistema integral elaborado con base en la Microzonificaci6n Geografica de
Riesgos, y con la determinaci6n exacta de quienes son y como es el funcionamiento
de los agentes que intervendran en las distintas fases, incluyendo la comunidad
organizada.
2 Segun la secuenCla establecida por el Cuerpo de Bomberos del Distrito Federal y la Alcaldia del
Municipio Libertador para el Sistema de Mitigaci6n y Atencion de Emergencias.