VULNERABILIDADES URBANAS

Vulnerabilidades urbanas:
el duro aprendizaje de Centroamérica
© Fernando Patiño, 1999
VULNERABILIDADES URBANAS:
EL DURO APRENDIZAJE DE CENTROAMÉRICA1
Fernando Patiño Millán2
A MANERA DE INTRODUCCIÓN
Centroamérica ha condensado en las tres últimas décadas una
multiplicidad de conflictos, regímenes políticos, modelos
económicos y cambios socio-culturales. Del histórico predominio
de los escenarios rurales, ahora el conjunto de países está
transitando el complejo sendero de la urbanización acelerada; lo
cual ha significado la suma de nuevos y aún más complejos
desafíos. Sus sociedades y su geografía son un catálogo de todo
tipo de vulnerabilidades. Con altas dosis de dolor y sacrificio, sus
pueblos y gobiernos han venido acumulando experiencias y
aprendizajes.
El trabajo del Programa de Desarrollo Comunitario del Centro de
Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, UNCHS
(Hábitat), durante los últimos tres años en los siete países que
integran el istmo, nos ha permitido acompañar y sistematizar
procesos que impulsan los actores vinculados a la gestión de los
asentamientos humanos en un período especial de la vida de la
región: luego de haber alcanzado los acuerdos de paz que
pusieron fin a la expresión armada de los conflictos, los países del
istmo están empeñados en encontrar los mejores caminos para
consolidar la paz y asegurar el desarrollo.
1 Conferencia presentada en el Seminario “Constuyendo Hoy las Ciudades del Mañana”
organizado por CEHAP/Universidad Nacional de Colombia, CIDAP/Perú, CIUDAD/Ecuador y
CERES/Bolivia en el contexto del Programa de Cooperación Sur-Sur: FORHUM - Escuela
Superior del Hábitat y el Desarrollo con el apoyo de los Paises Bajos en Agosto de 1999
2 Arquitecto Planificador. Coordinador Regional Adjunto Centro de Recursos para los
Asentamientos Humanos en Centro América (CERCA-UNCHS)
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Particularmente, en los últimos seis meses, hemos sido partícipes
del esfuerzo regional por reconstruir las comunidades y las
economías, luego del terrible paso del Huracán Mitch, que dejó un
pavoroso saldo de 18.385 víctimas fatales, 3.464. 000 personas
danmificadas (10% de la población), 267.827 viviendas afectadas
(aumentando el déficit en un 8%) y, 6.018 millones de dólares en
daños (13.2% del PIB regional). La elevada vulnerabilidad
ambiental, económica, social e institucional de nuestros países
motivó que este evento natural tuviera consecuencias
devastadoras. Según cifras de la CEPAL, la región ha retrocedido
al menos dos décadas, incrementando sus ya graves problemas
estructurales.
De acuerdo a su nivel de afectación, todos los países vienen
estructurando políticas y estrategias sectoriales que intentan
responder a los inmensos retos derivados de la emergencia.
Igualmente, diversas instancias regionales han formulado planes y
programas, que actualmente están siendo gestionados con la
cooperación internacional.
En todos estos esfuerzos, hay una creciente conciencia de que los
esfuerzos de reconstrucción no deben ser orientados hacia una
reedición de los patrones de asentamiento y urbanización
preexistentes. Lo que existía demostró su vulnerabilidad, por lo
tanto esta tragedia se la visto como una oportunidad para corregir
el rumbo, para poner en marcha grandes y sustanciales
transformaciones.
Aprovechando esta ocasión tan privilegiada de compartir con
colegas tan calificados de buena parte de América Latina,
queremos exponer una serie de lecciones aprendidas y de retos
hacia el futuro, que no dudamos son similares a las que se están
discutiendo en otras partes de nuestro continente.
¿Quiénes somos y de dónde surge nuestra vinculación con el
tema?
En Centroamérica, por la fuerza de los hechos, todos y todas nos
hemos convertido en “desastrólogos” o “vulnerólogos” - si es que
cabe el término -. Pero es bueno aclarar que nuestro Programa no
es una entidad especializada en el tema de la vulnerabilidad.
Somos un Programa regional de la agencia de Naciones Unidas
especializada en los asentamientos humanos, que está trabajando
en la promoción de modalidades asociativas para combatir la
pobreza urbana en Centroamérica. Y desde esa perspectiva nos
hemos involucrado con el tema que hoy nos ocupa.
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Después de superar la expresión armada de profundos conflictos
sociales y políticos, Centroamérica pugna ahora por entrar al
nuevo milenio con sociedades más incluyentes y estructuras
económicas y políticas más integradas. Esta nueva realidad
regional, está abriendo camino a nuevos enfoques del desarrollo.
En cada país se están explorando diferentes modalidades para la
construcción de una gobernabilidad participativa que cree mejores
condiciones para combatir estructuralmente la pobreza. Pero
superar los múltiples efectos de la guerra no es nada fácil, menos
aún cimentar la democracia en donde hasta hace poco predominó
la intolerancia y el autoritarismo. Se requiere poner en marcha
estrategias que se sustenten en la equidad y la inclusión.
En este contexto, el Programa de Desarrollo Comunitario de
UNCHS (Hábitat) ha promovido y apoyado, a través del Centro de
Recursos para el Desarrollo Sostenible de los Asentamientos
Humanos en Centroamérica (CERCA), la construcción de la
Alianza Centroamericana para la Gestión Participativa de los
Asentamientos Humanos. Esta Alianza opera desde Diciembre de
1996 como una plataforma asociativa dentro del Sector Vivienda y
Asentamientos Humanos e integra a autoridades nacionales de
gobierno, asociaciones municipales y federaciones comunales de
los siete países del istmo. Durante este proceso, CERCAUNCHS(
Hábitat) ha nutrido con insumos de diversa naturaleza a la
Alianza:
- Formando capacidades técnicas a través de seminarios, talleres y
simposios,
- Asistiendo técnicamente a los países y las instituciones asociadas
en la gestión y ejecución de proyectos,
- Produciendo y publicando documentos conceptuales y
metodológicos,
- Estableciendo un sistema de información que busca mejorar el flujo
de comunicación entre sectores y países,
- Auspiciando y facilitando encuentros regionales y nacionales a
nivel político con todos los asociados.
La construcción de confianza entre los distintos sectores y el
reconocimiento privilegiado al actor comunal han sido los principios
claves que han iluminado todas estas acciones.
A partir de esa base se ha trabajado en la formación de
capacidades humanas e institucionales para actuar
concertadamente en respuesta a los más acuciantes problemas
que afectan a los asentamientos humanos en la región. Durante el
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primer año (1997) se avanzó en la construcción de una mayor
capacidad técnica en las instituciones asociadas y en el
establecimiento y fortalecimiento de redes entre autoridades,
dirigentes y funcionarios.
En el segundo año (1998), CERCA facilitó una serie de consultas
nacionales y regionales que permitieron formular, a principios de
1999, estrategias regionales y nacionales conjuntas y establecer
los ejes temáticos prioritarios para el impulso a proyectos
asociativos.
Entre estos ejes se destaca, al lado de la promoción de procesos
de planificación local participativa y de programas que
democraticen el acceso a la vivienda, la formación de capacidades
para la gestión del riesgo y la reducción de la vulnerabilidad en los
asentamientos humanos.
En la actualidad, para cada uno de estos ejes temáticos, se vienen
formulando y poniendo en marcha proyectos regionales y
nacionales, a través de los cuales se promueven acciones
demostrativas e innovaciones metodológicas que apuntan a incidir
en la adopción de políticas sectoriales más incluyentes.
¿A qué nos referimos cuando hablamos de vulnerabilidad?
Es muy común que cuando oímos hablar de vulnerabilidad,
asociemos este término a los llamados “desastres naturales”.
Permítanos exponer sintéticamente algunas conceptos claves
relacionados con la vulnerabilidad. Para ello nos hemos basado en
las elaboraciones que se han venido construyendo a partir de la
experiencia desarrollada en la región por los organismos
especializados, las redes de sociedad civil y las instituciones de
investigación:
1. Los desastres no son naturales: Lo que existen son fenómenos
naturales extremos (de origen geológico o hidro-metereológico) o
eventos causados por el hombre (incendios, contaminación,
accidentes tecnológicos) que pueden causar desastres humanos,
cuando estos crean situaciones que exceden la capacidad de una
sociedad para absorber o sobrevivir a la conmoción del evento.
2. El Riesgo = Amenaza x Vulnerabilidad: El riesgo está definido
como el grado de pérdida que puede causar un evento particular,
en una zona dada y en período determinado. Este nivel de riesgo
está definido por dos factores; de un lado por la intensidad de la
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amenaza, y de otro, por el grado de vulnerabilidad de una sociedad
a los efectos de la misma.
3. Elementos externos e internos que determinan la
vulnerabilidad: La vulnerabilidad de una sociedad está definida
por el grado de exposición a las amenazas (elemento externo) y la
capacidad de resistencia y respuesta de sus estructuras sociales,
económicas y físicas (elemento interno). De otro lado, la naturaleza
de la vulnerabilidad varía según el componente de la sociedad que
esté expuesto a la amenaza (personas, estructuras sociales,
estructuras físicas o actividades económicas).
4. Vulnerabilidad y Desarrollo: El tipo de relaciones que establecen
las personas entre si y las que establecen con el medio físico
determinan el nivel de vulnerabilidad de una comunidad o sociedad
determinada. Esto vincula la vulnerabilidad con las diferentes
dimensiones del desarrollo (económica, ambiental, social y
política), confiriéndole al concepto una carácter multidimensional.
El cuadro que incluimos a continuación nos lo ilustra.
VULNERABILIDAD Y DESARROLLO
DIMENSION VULNERABILIDADES
ECONOMICA Modelos económicos inequitativos, precariedad del
empleo, pobreza extrema, desigualdad en el acceso
a recursos, utilización de tecnologías inapropiadas,
falta de protección a la producción
AMBIENTAL Sobreexplotación de recursos naturales,
degradación ambiental, deforestación y deterioro de
cuencas, malas prácticas agropecuarias, patrones
inapropiados de urbanización y poblamiento
SOCIAL Políticas sociales excluyentes, acceso restringido a
la educación, la salud y la vivienda, discriminación
por género o generación, desintegración
comunitaria, cambio en los estilos de vida hacia
patrones consumistas, actitudes pasivas e
individualistas, desconocimiento de identidades
culturales.
POLITICA Concentración del poder y de la información,
centralismo, ausencia o debilidad de espacios de
representación y participación ciudadana, debilidad
de las instituciones democráticas
5. Vulnerabilidad estructural: La profundidad, persistencia y las
interrelaciones de las diferentes tipos de vulnerabilidades descritos,
pueden conferirle a la vulnerabilidad un carácter estructural. Si uno
o varios tipos de vulnerabilidad afectan a un porcentaje significativo
de la población de un municipio, país o región; si su expresión es
persistente o recurrente en el tiempo; y si se producen
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encadenamientos entre diversos tipos de vulnerabilidad (un tipo de
vulnerabilidad conduce a otra, o amplifica sus efectos), podemos
hablar de la existencia de una vulnerabilidad estructural.
LA VULNERABILIDAD URBANA: UN FENÓMENO CON MUY
DIVERSAS CARAS
El siglo veintiuno será el siglo urbano. Al comenzar el nuevo
milenio, una revolución tendrá lugar: la mitad de la población
mundial estará viviendo en ciudades. Y en las próximas tres
décadas la población urbana llegará a representar el doble de la
rural.
Pero si bien es cierto que las ciudades constituyen - y constituirán
cada vez mas - el centro de la economía y la productividad, de las
comunicaciones y la diversidad cultural, del dinamismo político y la
creatividad, también es cierto que se han convertido en escenario
de la pobreza, la violencia, el hacinamiento, la congestión y la
degradación ambiental.
No estamos solamente viviendo en un mundo que se urbaniza,
sino también en un mundo en que la pobreza se urbaniza,
convirtiendo a las ciudades en espacios altamente vulnerables.
Pero si es cierto que los factores que influyen en la vulnerabilidad
varían de una área a otra, esto es aún más válido cuando
hablamos de las ciudades.
No es posible analizar la ciudad, y lo que en ella sucede, sin
referirnos a la sociedad que la crea. Cada ciudad configura un
espacio urbano que está determinado no sólo por el particular
emplazamiento geográfico-territorial en que está ubicada, sino y en
lo fundamental, por el tipo de desarrollo económico, social y
cultural en que se inscribe. Por lo tanto, refleja las
transformaciones históricas que va experimentando la sociedad
humana que la habita (“las ciudades son la gente” decían los
griegos).
Cada ciudad es una compleja sumatoria de grupos humanos, de
diversa procedencia geográfica y social, que “cohabitan” en un
territorio reproduciendo, o intentando reproducir, en sus
asentamientos el particular universo de sus procedencias y
características culturales. Múltiples ciudades conviven - casi
siempre con tensiones - en cada una de nuestras ciudades.
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Si nuestras ciudades son tan diversas entre si (por la diversidad
geográfica, ambiental, poblacional, histórica y económica que las
caracteriza), y si son tan diversas en su interior (por la variedad
social y cultural de los grupos humanos que las habitan), no
podemos hablar genéricamente de vulnerabilidades urbanas.
La vulnerabilidad de las ciudades no sólo es multidimensional, sino
que es un fenómeno de múltiples caras: El tipo y grado de
vulnerabilidad es distinto para los habitantes de una ciudad
portuaria del Canadá, a los de un puerto del Caribe
centroamericano. El tipo y grado de vulnerabilidad es muy distinto
para los habitantes de un condominio en la Zona Rosa, a los de
una colonia marginal situada en los barrancos de Ciudad de
Guatemala.
UN NUEVO MOMENTO DEL PROCESO DE URBANIZACIÓN EN
CENTROAMÉRICA
Si bien el proceso de urbanización de Centroamérica tuvo su inicio
a mediados del siglo, al mismo tiempo que en la mayoría de los
países de América Latina, su escala fue mucho menor y su ritmo
fue menos acelerado que en los casos de Suramérica y México. Es
sólo hasta mediados de la presenta década que su población
urbana representó la mitad de su población; porcentaje que los
países “grandes” de América Latina habían traspasado desde los
años sesenta.
El carácter de las economías del istmo basadas hasta hace muy
poco casi que exclusivamente en la agroindustria (café y banano
principalmente), la inexistencia de yacimientos importantes de
minerales o de petróleo, y el reducido tamaño de sus mercados
internos, fueron factores que explican el limitado desarrollo
industrial de la región. Mientras en el resto Suramérica y México la
industrialización sustitutiva alcanzó dimensiones significativas,
acicateando la masiva y acelerada migración campo-ciudad, este
fenómeno tuvo en Centroamérica expresiones mucho más
reducidas.
Los grandes flujos migratorios derivados de la asociación
industrialización-urbanización que estuvieron en la base de la
acelerada explosión urbana de algunos países latinoamericanos en
la primera mitad del siglo (años 30 y 50) tuvieron acá proporciones
bastante modestas. De todas maneras, esta asociación tuvo
relación con los primeros desarrollos importantes de ciudades
como Ciudad de Guatemala, San José, Managua y Tegucigalpa y
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San Salvador (Panamá es un caso diferente, dada la presencia del
Canal).
Luego del despegue urbano de los años cincuenta, las migraciones
campo-ciudad, si bien fueron constantes, siguieron un patrón de
gradualidad. Fue ya a principios de la década de los ochentas
cuando los efectos de la crisis económica mundial, con sus
expresiones particulares en América Latina (crisis de la deuda), se
combinaron con el estallido de conflictos internos muy agudos en
Guatemala, Nicaragua, El Salvador, motivando nuevas oleadas
migratorias internas y externas que tuvieron hondos impactos en la
estructura poblacional y socio-económica de toda la región.
Este “retraso” de la urbanización, con respecto a otras regiones del
continente, le imprimió rasgos económicos, sociales y físicoespaciales
particulares a las ciudades centroamericanas:
n Mientras para los países “grandes” de América Latina, la
urbanización de principios y mediados del siglo, se tradujo en el
surgimiento de inmensas barriadas de trabajadores industriales
que le imprimieron una fisonomía y un carácter “proletario” a sus
principales ciudades; en Centroamérica estamos ante una
urbanización “terciaria” (centros de servicios) e informalizada.
n La reciente migración centroamericana es el resultado de una
mezcla de factores económicos y políticos. Los desplazamientos
forzados, con todos sus rasgos particulares (desgarramiento social
y familiar, alta jefatura femenina, traumatismos sico-sociales, etc)
tienen un peso importante en algunas de las nuevas comunidades
urbanas.
n El fenómeno de las aglomeraciones urbanas (metropolización)
es bastante reciente (sus seis capitales - excluyendo Belmopan en
Belize - promediaron el millón de habitantes apenas a la altura de
1995). El porcentaje de la población que vive actualmente en las
áreas metropolitanas de las ciudades capitales significa el 23% en
Guatemala, el 28% en Belize (Belize City), el 30% en El Salvador,
el 34% en Honduras, el 44% en Nicaragua, el 53% en Costa Rica y
el 64% en Panamá.
n La estructura social predominante en las ciudades
centroamericanas, ligada al sector servicios y a la economía
“informal”, se ha reflejado en una débil presencia de sujetos sociopolíticos
articuladores de base urbana (con excepción de
Nicaragua y Panamá). El escenario político ha estado dominado
tradicionalmente por fuerzas de marcado origen y arraigo rural.
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Es en esta década que irrumpen con fuerza en la escena regional
las patologías propias de las grandes ciudades (violencia juvenil,
niños de la calle, congestiones de tráfico, altos niveles de
contaminación, etc), sacudiendo la tranquilidad de “pueblos
grandes” que caracterizaba a las capitales centroamericanas.
ESCENARIOS DE LA VULNERABILIDAD URBANA: UN
ESQUEMA ANALÍTICO
Los actuales patrones de urbanización acentúan la vulnerabilidad
humana. El desarrollo de la gran mayoría de las ciudades de
nuestro continente no se organiza a partir de planificaciones
sistemáticas, todo lo contrario, este ha sido fruto de las presiones
conscientes o espontáneas de los grupos de poder o de la lucha
por la sobrevivencia de los sectores más excluidos.
Como resultado de esta urbanización excluyente - en lo espacial, lo
social y lo político - una buena parte de nuestros
conciudadanos(as) vive en asentamientos informales (ilegales o
precarios), muchos de ellos ubicados en zonas de alto riesgo, y sin
acceso adecuado a las oportunidades humanas básicas.
La vulnerabilidad estructural de estos asentamientos es un factor
que agrava el riesgo ante desastres de origen natural o antrópico.
Y esto es aún mas grave, cuando se acompaña además por la
ausencia o debilidad de canales de participación de los
ciudadanos(as) y sus organizaciones en el proceso de toma de
decisiones sobre los asuntos que los afectan.
Para facilitar el abordaje multidimensional de las vulnerabilidades
urbanas, hemos venido estructurando un esquema analítico que
retoma los elementos conceptuales que sustentan el enfoque de
Desarrollo Humano Sostenible, permitiéndonos estudiar y evaluar
de manera integral los diversos escenarios de la vulnerabilidad y
sus complejas articulaciones.
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VULNERABILIDADES
HUMANAS
VULNERABILIDAD
SOCIO
CULTURAL
VULNERABILIDAD
POLITICO
INSTITUCIONAL
LOGICA VERTICAL: LA SOSTENIBILIDAD DE LAS ACCIONES
COMPATIBILIDAD PERDURABILIDAD
LOGICA HORIZONTAL:
LAS INTER-RELACIONES
VULNERABILIDAD
ECONOMICO
PRODUCTIVA
VULNERABILIDAD
FISICO
AMBIENTAL
RELACIONES
ENTRE LAS
PERSONAS
RELACIONES
DE LAS
PERSONAS
CON EL MEDIO
Valores, Actitudes,
Relaciones de Poder,
Cultura Organizacional
Patrones de Consumo
y Asentamiento,
Prácticas Productivas,
Tecnologías
La forma como se han ubicado en el esquema gráfico las diversas
dimensiones del desarrollo y la vulnerabilidad (social, política,
ambiental y económica), nos permite hacer dos tipos de lecturas
interpretativas: una que se refiere al análisis de las interrelaciones
que establecen las personas entre sí y con el medio físico; y otra
que se refiere al análisis de la sostenibilidad de las acciones de
desarrollo.
La lógica horizontal: Análisis de las inter-relaciones
La lectura horizontal del esquema gráfico nos permite identificar e
interpretar la dinámica de las interrelaciones; en la mitad superior
del gráfico se han ubicado la dimensión socio-cultural y la
dimensión político-institucional, que son aquellas dimensiones que
están referidas al tipo de relaciones (individuales y colectivas) que
establecen las personas entre si, en tanto sujetos sociales,
culturales y políticos:
n El análisis de las relaciones sociales y culturales nos permite dar
cuenta de las actitudes y valores prevalecientes, así como de los
niveles de integración o exclusión, que caracterizan una sociedad o
comunidad determinada.
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n El análisis de las relaciones políticas e institucionales nos permite
dar cuenta tanto de las relaciones de poder y de las formas que
asumen los procesos de toma de decisiones, como del nivel de
desarrollo y las características de las estructuras institucionales
existentes.
En la mitad inferior se encuentran la dimensión físico-ambiental y la
dimensión económico-productiva, que están referidas a las
relaciones que establecen las personas con la naturaleza y los
medios de producción:
n El análisis de las relaciones que establecen una sociedad o
comunidad con su entorno físico y natural, nos permite dar cuenta
del grado de armonía que guardan con el medio ambiente los
patrones de asentamiento y aprovechamiento de los recursos.
n El análisis de las relaciones que establecen las personas con los
medios de producción, nos permite dar cuenta de la forma cómo
están organizados sus procesos económicos y de producción, de
la calidad del empleo, de los niveles de pobreza existentes y de las
posibilidades de acceso a recursos con que cuentan los diversos
sectores de una sociedad.
La lógica vertical: Análisis de la sostenibilidad
La lectura vertical del modelo gráfico nos permite analizar la
sostenibilidad de las acciones de desarrollo. El concepto de
sostenibilidad se ha desagregado en dos elementos: la
compatibilidad y la perdurabilidad.
En el lado izquierdo encontramos la dimensión socio-cultural y la
dimensión físico-ambiental, cuyo análisis nos permite dar cuenta
del grado de compatibilidad que tienen las prácticas y acciones de
una sociedad o comunidad tanto con sus especificidades sociales y
culturales, como con su entorno físico y ambiental.
En el lado derecho de la gráfica se ubican la dimensión políticoinstitucional
y la dimensión económica-laboral, cuyo análisis nos
permite valorar el nivel de sustentabilidad temporal (la
perdurabilidad) que puedan tener las prácticas y acciones que
desarrolla una sociedad o comunidad. Esto es, si logran
institucionalizarse o ser asumidas como políticas a largo plazo, y si
logran ser viables y autosostenibles económicamente.
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Realizar un análisis de este tipo, multidimensional y cruzado de las
vulnerabilidades, que este inscrito en la lógica conceptual del
Desarrollo Humano Sostenible, pensamos que puede permitirnos
un acercamiento más adecuado, no sólo para el estudio y la
investigación, sino y fundamentalmente, para el diseño y operación
de estrategias efectivas de reducción de las vulnerabilidades
urbanas.
El Mitch: expresión dolorosa de las múltiples vulnerabilidades
regionales
En un sentido figurado, podemos afirmar que el paso del Huracán
Mitch por Centroamérica levantó el tejado de la casa
centroamericana, dejando al desnudo los problemas estructurales
de la región: degradación ambiental, pobreza extrema, exclusión
social, debilidad de las instituciones democráticas. En otras
palabras, el paso del huracán no generó los problemas sino que
evidenció o agravó los ya existentes.
EL MAYOR
DESASTRE EN LA
HISTORIA
DE LA REGION
ESCENARIO
SOCIO
CULTURAL
ESCENARIO
POLITICO
INSTITUCIONAL
ESCENARIO
ECONOMICO
PRODUCTIVO
ESCENARIO
FISICO
AMBIENTAL
Tres millones de
danmificados/as
Centenares de
miles en albergues
Infraestructura
social y
comunitaria
seriamente
afectada
Inundación de
miles de
asentamientos
Deslaves de
cuencas
Ecosistemas
dráticamente
alterados
Saturación de
demanda hacia las
instituciones de
emergencia
Centralismo y
debilidad de
estructuras locales
Politiquería y
tensiones políticas
Infrestructura
productiva y de
comunicaciones
seriamente
dañada
Cosechas
perdidas
Centenares de
miles de empleos
afectados
Por lo tanto, un evento de la magnitud del Huracán Mitch
constituye una oportunidad insoslayable para reflexionar sobre la
estrecha relación que existe en la región centroamericana entre
vulnerabilidad y desarrollo humano sostenible. Dada la confluencia
de una serie de fenómenos naturales inherentes a su marco
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geológico-climatico, el istmo mesoamericano se ha caracterizado
como un escenario multi-amenaza.
Cualquier repaso a la historia regional deja en evidencia que sus
pobladores han convivido desde siempre con amenazas naturales,
y que por consiguiente exista una larga tradición en la búsqueda de
alternativas que permitan adaptar sus formas de asentamiento y
sus sistemas de producción a los diversos factores de riesgo
existentes.
Pero, tanto los modelos de desarrollo prevalecientes en las últimas
décadas como la cadena de conflictos que azotaron la región, así
como el aumento demográfico, la urbanización y los drásticos
desplazamientos poblacionales, han acentuado sus
vulnerabilidades.
Documento del BID sobre los impactos del Mitch, 1999
(Extractos)
Los cambios demográficos, sociales y ambientales han creado sinergías y se
han conjugado para crear más vulnerabilidad, la cual combinada con crecientes
amenazas naturales y socio-naturales, han dado como resultado un incremento
inaceptable del riesgo. La ausencia de políticas, planes y programas
conducentes a contribuir a un aprovechamiento racional de los recursos
naturales y a una correcta utilización del espacio, del predominio de intereses
creados y de compromiso de la sociedad, han intensificado el poder destructivo
de los fenómenos naturales.
Las poblaciones más vulnerables social y económicamente son las que sufren
principalmente los impactos más severos y duraderos. Los mercados de tierras
crecientemente excluyentes hacen que proliferen asentamientos precarios, y la
frontera agrícola se extiende a tierras no aptas, de altas pendientes,
inadecuadas para la vivienda y la producción, generando situaciones de alto
riesgo.
Por otra parte, el crecimiento acelerado en población en los últimos 15 años ha
cambiado en forma significativa los niveles de riesgo ya que se ha duplicado la
población de Centroamérica desde 1960 de 17 a 34 millones de habitantes. La
tasa de crecimiento de la población promedio de la región es de un 2.6 por
ciento por año. Centroamérica tenía 34 millones de habitantes en 1997 y las
proyecciones indican que la población total aumentará de 34 a 42 millones de
habitantes al 2007 (WRI, 1998). La concentración geográfica de esta población
es otro factor clave ya que el 80% de la población se concentra en apenas el
25% de la superficie regional.
El crecimiento de la población urbana de la región, tras décadas de guerra y
migraciones internas, ha marcado los últimos años. Hoy por hoy, un 22% de
ellos viven en 26 ciudades con más de 100,000 habitantes y para el 2020, se
espera que más del 56% de la población vivirá en ciudades. Las ciudades
concentran la demanda en recursos hídricos, energéticos, bienes y servicios
ambientales y tienden a intensificar los niveles de riesgo.
Vulnerabilidades urbanas: el duro aprendizaje de Centroamérica – Patiño – 1999
Más de 20 millones de centroamericanos viven en situación de pobreza, y 14
millones de ellos en condiciones de extrema pobreza. Una región
crecientemente vulnerable y con grandes índices de pobreza es una limitante
para la consolidación de la democracia, asi como un detonante para el
incremento de las tensiones sociales.
Utilizando el esquema analítico propuesto más arriba, repasemos
brevemente cómo el Mitch se expresó en los diversos escenarios:
En el escenario de lo ambiental-territorial los efectos fueron la
inundación de miles de asentamientos, centenares de miles de
viviendas dañadas, deslaves de cuencas y ecosistemas
drásticamente alterados.
En el escenario de lo social y lo comunitario, el paso de Mitch
dejó tres millones de damnificados, centenares de miles viviendo
durante meses en albergues improvisados y una infraestructura
social y comunitaria seriamente afectada (escuelas, centros de
salud, casas comunales).
En el escenario de lo económico-laboral, encontramos una
infraestructura productiva y de comunicaciones seriamente
dañada, cosechas perdidas, todo lo cual deviene en que las
fuentes de trabajo e ingreso se encuentren afectadas.
En el escenario de lo político-institucional, se produjo una
saturación de demandas hacia las instituciones de emergencia, las
cuales se vieron desbordadas ante la magnitud del desastre; de
igual manera se puesto en evidencia la debilidad de los procesos
de descentralización. En algunos países se han incrementado las
tensiones políticas, precipitándose crisis en estructuras del
gobierno central.
LECCIONES APRENDIDAS Y PRINCIPALES INICIATIVAS:
Ahora bien, el paso del Mitch no solamente saca a flote una serie
de problemas estructurales de orden económico, ambiental,
político y social, sino que generó o evidenció algunas de las
principales amenazas existentes o potenciales para la construcción
de una gobernabilidad democrática y un desarrollo sustentable y
equitativo. Entre estas amenazas latentes se destacan:
· Tendencias iniciales a la adopción de enfoques nacionalistas en
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las estrategias post-Mitch, en desmedro de los esfuerzos y
enfoques integracionistas que han venido abriéndose paso en la
región en la última década,
· Peligro de un reforzamiento del centralismo en la administración
de los recursos y la definición de prioridades, en contravía de la
tendencia descentralista que ha venido avanzando en todos los
países.
· Prevalencia, en la atención de la emergencia y la reconstrucción,
de una visión de hegemonía gubenamental frente a la asociación
entre actores y la construcción de consensos a nivel nacional y
local.
· Recurrencia de visiones asistencialistas y cortoplacistas para el
impulso de los proyectos de emergencia y de reconstrucción.
· Peligro, siempre presente en estas coyunturas, de que se
produzcan desviaciones y prácticas corruptas en el manejo de
los recursos nacionales e internacionales,
En contraposición a estas tendencias negativas que se expresan,
es importante reseñar las respuestas positivas que se vienen
construyendo - no sin dificultades y limitaciones - y que constituyen
el fundamento sobre el cual se pueden levantar los pilares de una
Centroamérica más justa, mas democrática y por lo tanto menos
vulnerable.
Frente a los enfoques nacionalistas, se viene fortaleciendo las
iniciativas que apuntan a aprovechar el valor agregado de lo
regional para el abordaje de algunas de las temáticas cruciales de
la Agenda Centroamericana. La Secretaría General del Sistema de
Integración Centroamericana (SICA) y los diferentes Consejos
Sectoriales han preparado Estrategias y Proyectos Regionales, los
cuales están siendo negociadas con la cooperación internacional, a
través del Grupo Consultivo Regional. Estos esfuerzos apuntan,
además, a inscribir los procesos de reconstrucción nacional en la
perspectiva de la unidad centroamericana.
Frente al centralismo gubernamental, se vienen abriendo paso
procesos que se sustentan en el principio de la asociación de
esfuerzos, entre los cuales se destaca la Alianza para la Gestión
Participativa de los Asentamientos Humanos; de igual manera, en
las recomendaciones de la última reunión del Grupo Consultivo en
Estocolmo, se enfatizó en el requisito de un enfoque
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descentralista y de fortalecimiento de los poderes locales que
debe sustentar los programas y proyectos de reconstrucción.
Frente a las expresiones de asistencialismo y paternalismo, se
vienen constituyendo redes comunitarias y de organizaciones de
sociedad civil, entre las cuales queremos resaltar la Red
Comunitaria de América Central para la Gestión del Riesgo, que
integra 22 organizaciones de los siete países. Estos esfuerzos
apuntan a promover espacios y procesos de participación
efectiva de las comunidades, las principales afectadas por los
desastres.
Frente al cortoplacismo, se ha logrado que dentro del paquete de
proyectos aprobado por la cooperación internacional, un
componente significativo esté orientado a la formación de
capacidades institucionales y humanas para la gestión del riesgo y
la planificación y el ordenamiento territorial preventivo.
Frente a los peligros de la corrupción, se han abierto paso
mecanismos de amplia representación que están desarrollando
acciones de contraloría social. Entre estas iniciativas destacan
las Coordinadoras Civiles en Nicaragua y Honduras, las cuales
integran a cerca de trescientas organizaciones de la sociedad civil.
Su trabajo ha logrado un reconocimiento incluso de la comunidad
internacional
PALABRAS FINALES:
Sísifo, el personaje de la mitología griega, estaba condenado a
subir una roca a lo alto de una montaña y, cada vez que estaba a
punto de alcanzar su cometido, la roca volvía a rodar hacia abajo,
obligándolo una y otra vez a reiniciar su dura tarea.
A lo largo de su historia, Centroamérica ha sido una región
afectada tanto por conflictos sociopolíticos - que desencadenaron
guerras civiles de larga duración -, como por fenómenos naturales
extremos que han devenido en frecuentes desastres humanos.
Como en la historia de Sísifo, después de lograr la concertación de
voluntades para detener el conflicto armado y construir una paz
duradera, sobrevino una nueva tragedia: el paso del Huracán
Mitch.
Pero, muy lejos estamos de creer que el istmo este sometido a una
especie de condena del destino, que lo haya predeterminado a
tropezar una y mil veces en su desarrollo. Lo que pasa es que, tal
Vulnerabilidades urbanas: el duro aprendizaje de Centroamérica – Patiño – 1999
vez, hemos estado subiendo la roca por el camino equivocado y
además no lo hemos hecho a través de un esfuerzo colectivo:
muchos y muchas son los que ponen lo mejor de si para empujar la
roca, unos cuantos son los que se benefician cuando hay avances
y, cuando intempestivamente esta retrocede, los que quedan
aplastados por la caída son principalmente los que más esfuerzo y
sudor han dedicado.
Tenemos por delante el desafío de transformar la tragedia del
Mitch en una oportunidad; se trata de que seamos capaces de
llegar a lo alto de la colina por un camino más ancho y seguro, a
través de la asociación de esfuerzos de todas y todos los actores.
Además, quizás el error haya sido estar empecinados en el cuento
de la roca. Tal vez todos si queramos subir a la cima de la montaña
y, algunos de ellos insistiendo en el cuento de la roca. Pero quizás
otros quieran ir a sembrar un árbol, otros a mirar las estrellas, y
otros cuantos me quieran acompañar a la colina sólo para echar a
volar una cometa.
Muchas gracias,
Medellín, Agosto 5 de 1999
Vulnerabilidades urbanas: el duro aprendizaje de Centroamérica – Patiño – 1999
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA:
“El Huracán Mitch en Centroamérica” Informe de Evaluación de la
CEPAL, 1999
“Reconstrucción y Transformación de Centroamérica después del
Huracán Mitch”, Secretaría General del Sistema de Integración
Centroamericana - SICA, 1999
“Centroamérica en el ojo de la tormenta” CEPREDENAC, 1999
“Memorias del Segundo Encuentro Regional de la Red Comunal
Centroamericana para la Gestión del Riesgo”, 1999
Documentos para la Reunión del Grupo Consultivo Regional en
Estocolmo, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999
“Estrategia para la Reconstrucción del Sector Vivienda y
Asentamientos Humanos en Centroamérica”, CCVAH
“Ciudades en peligro”, Decenio Internacional para la Reducción de
los Desastres Naturales, 1996
“Megaciudades: reduciendo la vulnerabilidad a los desastres”
Institución de Ingenieros Civiles del Reino Unido, ITDG-Perú, 1999
“Desastres: ¿Naturales o Humanos?” Ximena de la Barra, UNICEF,
1999
“Estrategia de Formación de Capacidades del Programa de
Capacitación para Comunidades y Municipios” CERCA - UNCHS
(Hábitat), 1997
“Centroamérica después del MITCH: Retos para la Gobernabilidad
Local Participativa”, Fernando Patiño, CERCA - UNCHS (Hábitat),
1999